Opatrný štart

Pakt stability a rastu nikdy nemal imidž tvrdého strážneho psa rozpočtovej zodpovednosti medzi ekonómami. Po niekoľkých zlyhaniach v minulosti prišla veľká revízia v roku 2011 (v rámci tzv. „6Packu“) a do slovníka fiškálnych pravidiel v Európe sa zaradil aj nový pojem v podobe „fiškálneho kompaktu“. Viac automatické sankčné mechanizmy, viac dôrazu na dlh a na dosiahnutie približne vyrovnaného rozpočtu (po odrátaní cyklických vplyvov a jednorazových efektov) mali významne zlepšiť fiškálnu disciplínu v členských štátoch eurozóny. Preto som bol zvedavý, ako budú nové európske pravidlá aplikované v praxi. Musím povedať, že prvé dojmy sú zmiešané. Niektoré signály považujem za povzbudzujúce, iné svedčia o benevolentnosti pri aplikácii nových nariadení.

Napriek tomu, že je ešte priskoro na komplexné posúdenie novej legislatívy, z posledných hodnotení konvergenčných programov a programov stability Európskou komisiou sa už dajú vyčítať prvé ponaučenia. Pri čítaní medzi riadkami som v nich našiel tieto štyri:

  • vynucovanie pravidiel sa mi zdá byť tvrdšie tam, kde hrozia menšie sankcie, teda v preventívnej časti paktu,
  • zvýšila sa motivácia robiť jednorazové a ad-hoc opatrenia,
  • je relatívne jednoduché posunúť termíny korekcie nadmerného deficitu aj o viac rokov,
  • je relatívne veľký priestor na odlišné prístupy k jednotlivým členským krajinám.

Trochu ma prekvapilo, ako jednoducho sa dá ukončiť procedúra nadmerného deficitu (EDP). Napriek tomu, že korekcia má byť trvalá, štrukturálne saldo sa neberie do úvahy. Stačí mať aktuálny deficit a prognózy na ďalšie roky pod 3% z HDP. Taliansko malo deficit v roku 2012 na úrovni 3% z HDP. V roku 2013 má rozpočet nastavený na 2,9% z HDP a stačilo to k ukončeniu EDP. Litva je podobný prípad s deficitmi 3,2% z HDP (2012) a 2,9% z HDP (2013). Výsledky nad 3% z HDP v roku 2012 môžu byť podľa nových pravidiel tolerované, ak sú blízko referenčnej hodnoty, dlh je pod 60% a rozdiel oproti hranici je možné vysvetliť penzijnou reformou (existenciou povinného druhého piliera). Aj prípad Maďarska je zaujímavý, keďže krajina opustila EDP s rastúcou trajektóriu prognóz deficitu (2,7% v roku 2013 a 2,9% z HDP v roku 2014). Pri týchto prípadoch už nie je prekvapujúce, že Európska komisia (EK) navrhuje začatie EDP pre Maltu, pričom len v decembri 2012 došlo k ukončeniu predchádzajúcej procedúry (pri štrukturálnom deficite v roku 2011 na úrovni 3,6% z HDP!). Zdá sa, že relatívne benevolentne sa pristupuje k ukončeniu EDP, teda korekčnej časti paktu. Len pre istotu pripomínam, že práve v EDP hrozia najvážnejšie sankcie (až do výšky 0,5% z HDP).

Čo potrebuje krajina k ukončeniu EDP? Zdá sa, že postačia jednorazové opatrenia (alebo ekonomická expanzia). V jednom roku napríklad dočasné dane alebo odvody, v druhom predaje aktív a v treťom trebárs presun výdavkov o niekoľko mesiacov. Nakoľko štrukturálny deficit je pri ukončení EDP nepodstatný, tvrdším sankciám sa dá vyhnúť šikovnými ad-hoc opatreniami.

Sú viaceré krajiny (celkom šesť), ktoré nedokázali stlačiť svoje deficity v dohodnutom termíne pod referenčnú hodnotu. Podľa nových pravidiel je možné dostať odklad, ak krajiny urobili dohodnuté opatrenia, ale medzitým sa ekonomická situácia zhoršila a nebolo tak možné splniť si záväzky. Odklad by mal byť jednoročný vo väčšine prípadov („one year as a rule“). Prípady Španielska, Francúzska, Poľska a Slovinska ukazujú, že bez väčších problémov je možné dostať aj dvojročný odklad. Tým pádom sa nedá vylúčiť, že v budúcnosti to môže byť aj viac.

Viacerým komentátorom a analytikom nie je zrejmé, prečo niektoré krajiny dostali ročný odklad, iné dva roky a zas iné sa musia držať pôvodného termínu. Podľa nich sa tak vnáša element subjektívneho zhodnotenia do celého procesu. Pre mňa bol zaujímavým prípad Belgicka, ktoré v dôsledku záchrany bánk malo v roku 2012 deficit 3,9% (z toho 0,8% z HDP boli náklady na rekapitalizáciu Dexie). Pričom Európska komisia prognózuje v tomto roku schodok 2,9% z HDP. Na báze zmien v štrukturálnom deficite EK usúdila, že Belgicko neurobilo všetko potrebné a nedostane odklad bezbolestne. Krajina sa tak dostala do ďalšej fázy EDP, kde jej hrozí sankcia, ak nestlačí deficit pod 2,7% z HDP v roku 2013. Európska komisia teraz stojí pred ťažkou úlohou vysvetliť verejnosti, že zaobchádzanie s jednotlivými krajinami bolo rovnaké. Vo Financial Times sa objavil aj extrémny názor, že bolo nutné tvrdšie zatlačiť aspoň na jednu krajinu, aby sa kredibilita nových pravidiel úplne nestratila.

Čo to znamená pre Slovensko? Veľa závisí od toho, či sa slovenský druhý pilier bude klasifikovaný ako „mandatórna penzijná schéma“ (vstup je totiž nepovinný). Ak áno, tak na ukončenie EDP v budúcom roku bude stačiť deficit v roku 2013 mierne nad 3% z HDP a opatrenia (hoci aj jednorazové), ktoré udržia schodok v ďalších rokoch tesne pod referenčnou hodnotou. Na základe posledného kola hodnotení jednotlivých krajín nemôžeme vylúčiť ani odklad. Inak povedané, tlak na ďalšiu trvalú konsolidáciu bude v súčasnosti najmä z domácich pravidiel (dlhová brzda). Európska komisia síce zdá byť tvrdšia v preventívnej časti Paktu (napríklad Slovensku odporúča o rok skôr dosiahnuť strednodobý cieľ), ale tam zo začiatku nehrozia významné sankcie (maximálne úročený vklad) a čísla o štrukturálnom deficite sú spojené s veľkou dávkou neistoty. Najbližšie obdobie ukáže, do akej miery bude efektívne uplatnenie fiškálneho kompaktu v praxi.

Napriek opatrnému štartu, nový fiškálny rámec v EÚ (vrátane národných pravidiel) je rozhodne silnejší ako pred pár rokmi. Nezodpovedné správanie síce úplne vylúčiť nevie, zvyšuje však šance na udržanie dlhov na nižších úrovniach v strednodobom horizonte.