Rozhadzovať alebo slúžiť?

Pár myšlienok ku kvalite verejných financií

Jedným z najdôležitejších ponaučení z krízy je, že ocitnúť sa v nej s vysokým dlhom môže byť veľmi nákladný špás. Masívne zadlženie totiž neohrozuje len budúce generácie, ale znemožňuje aj účinnú reakciu vlády na stabilizáciu ekonomiky. Okrem toho, dokáže významne sťažiť aj výkon menovej politiky a taktiež narušiť finančnú stabilitu krajiny. Práve preto mnohé medzinárodné inštitúcie, ako aj Európska únia nabádajú k postupnému znižovaniu dlhu. V európskom fiškálnom rámci došlo k mnohým významným zmenám, ktoré majú za cieľ nastaviť - pomocou pravidiel a nezávislých inštitúcií - dostatočne silné rozpočtové ohraničenia pre verejné financie. Snahou je zmierniť chronické sklony k deficitom, ktoré sme mohli vidieť, bohužiaľ, aj v dobrých časoch pred krízou.

Všetky tieto zmeny sa však týkajú len celkového rámca verejných financií: dlhu, deficitu alebo výdavkov. Jednotlivé krajiny majú voľnosť, ako celkové ohraničenia rozmenia na drobné. Aj keď tvrdšie rozpočtové ohraničenia jednoznačne tlačia na vyššiu efektívnosť vynakladaných zdrojov1, v mnohých krajinách neexistuje účinný inštitucionálny rámec, ktorý by dostatočne podrobne skúmal celkovú zmysluplnosť míňania alebo opodstatnenosť štátnej regulácie. Inak povedané, kým na makroekonomickej úrovni existuje relatívne účinná kontrola (aj pri stanovení cieľov aj po realizácii2), na mikroekonomickej úrovni nie. Slovensko nie je výnimkou.

V minulosti bolo zdokumentovaných mnoho prípadov (počas pôsobenia rôznych vlád), ktoré by sme ľudovo nazvali skôr bačovaním alebo šafárením, ako zodpovedným gazdovaním s verejnými zdrojmi. Situáciu pochopiteľne nie je možné zmeniť zo dňa na deň. Podľa môjho názoru je však najvyšší čas verejne diskutovať o princípoch využívania peňazí daňovníkov, o kontrolných mechanizmoch a v neposlednom rade o možných analytických nástrojoch.

Začnime princípmi. Osobne by som považoval za užitočné, keby sa u nás udomácnilo nasledujúcich osem zásad:
presun „dôkazného bremena“ na vládu – nie médiá alebo občania by mali pátrať po tom, či boli peniaze efektívne minuté, ale dôkazné bremeno by malo byť na vláde; tá by mala preukázať o ktorých alternatívach sa uvažovalo, a prečo rozhodla v prospech konkrétneho riešenia;
neargumentovať čarovnou formulkou „v súlade so zákonom“ – malo by byť samozrejmosťou, že sa zákon neporušil; debata by sa mala sústrediť na to, či bol zvolený prístup s najväčším úžitkom pre občanov;
súťaž cieľov – mali by sa porovnávať ciele naprieč rezortmi, aby sa maximalizoval osoh pre občanov (napríklad či pri dostupných financiách je lepšie znižovať odvody alebo postaviť ďalší úsek diaľnice); len tak je možné baviť sa o skutočných prioritách;
poznanie alternatív – dané ciele je možné vždy dosiahnuť rôznymi spôsobmi, ako aj rôznou intenzitou pôsobenia štátu; verejné inštitúcie by mali dať na papier všetky možnosti s podrobným popisom pre a proti;
orientácia na výsledky – indikátory zachytávajúce vstupy alebo výstupy by mali ísť do úzadia; rozhodujúce sú jednoznačne výsledky; nie je najpodstatnejšie koľko policajtov máme, ale či klesá kriminalita;
dôraz na budúcnosť a nie na minulosť – pre mňa je druhoradé, že sme daný projekt alebo inštitúciu v minulosti financovali; to by nemalo byť dôvodom financovania aj na ďalší rok;
transparentnosť – napríklad rebríčky zachytávajúce obstarávanie štandardných produktov a služieb by mali byť na webe;
komplexnosť hodnotenia – je potrebné brať do úvahy aj náklady a prínosy mimo verejných financií, ktoré často ani nie sú materiálnej povahy.

Ako by sme mali zmeniť inštitucionálne prostredie na Slovensku, aby sme pretavili vyššie uvedené princípy do praxe? Podľa môjho názoru je kľúčové, aby sa všetky štyri najdôležitejšie aktivity štátu – prevádzka, investície, politiky a regulácia - boli efektívne kontrolované tak ex-ante (vo fáze prípravy) ako aj ex-post (po implementácii). Výdavky na prevádzku by mali byť pod ustavičným monitoringom z finančného (MF SR, ÚVO), ako aj procesného hľadiska (audit činností3). V prípade najdôležitejších investícií by bolo žiaduce zabezpečiť povinnú ex-ante analýzu z prostredia MF SR. Čo sa týka štátnych politík, vznikajúce moderné analytické jednotky na všetkých ministerstvách sa zdajú byť nevyhnutnosťou. V daňovej a dávkovej oblasti ponúka ex-ante nezávislú analýzu v rámci svojich štandardných výstupov aj Rada pre rozpočtovú zodpovednosť. Všetky kľúčové regulácie by mali taktiež podliehať „kontrole štyroch očí“ predtým, ako sa zavedú do praxe. Inak povedané, očakávané efekty by mal zhodnotiť aj niekto iný okrem navrhovateľa. V zahraničí sa to často rieši prostredníctvom RIA (regulatory impact assessment), čo je vlastne komplexné ex-ante hodnotenie dopadov regulácie na občanov, firmy, životné prostredie, atď.

Opatrenia štátu by mali byť systematicky hodnotené aj ex-post, a nielen z pohľadu súladu so zákonom. Najvyšší kontrolný úrad by mal byť garantom, že peniaze daňovníkov boli skutočne vynaložené najefektívnejšie, ako sa len dalo. Oproti súčasnosti potrebujeme oveľa viac analytický a menej právnický pohľad. V oblasti verejných financií môže hrať podobnú úlohu aj Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (daňové a dávkové politiky).

Z potrebných analytických nástrojov by som rád spomenul tri: revíziu výdavkov (spending reviews), analýzu nákladov a prínosov (cost-benefit analysis, CBA) a benchmarking (porovnanie voči iným inštitúciám doma aj v zahraničí). V prvom prípade ide o komplexné zhodnotenie politík v danej oblasti (napríklad školstvo). Druhá metóda môže byť veľmi užitočná najmä pri investičných projektoch, kým tretí prístup by mal byť štandardom pri prevádzkových výdavkoch.

Uznávam, že nové prístupy znamenajú aj vyššie nároky na administratívu, avšak vzhľadom na potenciálne úspory si nemyslím, že by išlo o vyhodené peniaze. Dobré je, že ministerstvo financií už začalo s vyhodnocovaním svojich politík, a svoje názory prezentuje aj pri niektorých veľkých investičných projektoch (napríklad bratislavská nemocnica). Kvantita je dôležitá, no je na čase viac diskutovať aj o kvalite verejných financií. Pýtajme si čo najvyššiu hodnotu za naše peniaze.


Schéma: Návrh inštitucionálneho rámca pre kvalitnejšie verejné financie


1 Efektívnosť nie je nutne o menšom štáte, ale o lepšej kvalite života pri akejkoľvek úrovni vládnych zásahov.
2 Na Slovensku kontrolujú celkový rámec verejných financií tak Európska komisia ako aj RRZ.
3 U nás je snaha túto činnosť vykonávať cez projekt ESO.