St(r)op míňaniu

V roku 2016 uplynie päť rokov od schválenia ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti, ktorý predpokladá spustenie výdavkových stropov na Slovensku. Dôvodová správa k ústavnému zákonu hovorí jednoznačne: „zavedenie výdavkových limitov je v slovenskej ekonomike najvhodnejším fiškálnym pravidlom pre zabezpečenie dlhodobej udržateľnosti hospodárenia Slovenskej republiky a prijateľnej zadlženosti.“ Podobného názoru je aj Európska komisia a OECD.

Namiesto pátrania po príčinách značného sklzu v implementovaní som sa rozhodol napísať diskusnú štúdiu, ktorej cieľom je pripomenutie hlavných argumentov, prečo sú záväzné výdavkové stropy dobrým riešením a aké sú možné alternatívy ich zavedenia. Okrem rešpektovania ducha ústavného zákona ma k diskusii o potrebe rozumne nastavených výdavkových stropov vedie päť dôležitých faktorov.

Po prvé, výdavkové limity boli navrhnuté v rámci koncepcie ústavného zákona ako hlavný operatívny nástroj fiškálnej politiky na Slovensku. Dlhový strop mal slúžiť len ako záchranná brzda v prípade, že každoročné operatívne riadenie rozpočtu zlyhá (Horváth a Ódor, 2009). Inak povedané, dlhovú brzdu si treba predstaviť ako kladivo (hrubý nástroj) a výdavkové stropy ako skrutkovač (jemné ladenie rozpočtu). Tým, že sa proces stanovovania výdavkových limitov nedostal do finálneho znenia zákona, mnohí si myslia, že dlhová brzda bola navrhnutá ako operatívny nástroj fiškálnej politiky. Vychádzajúc z tohto mylného predpokladu potom špekulujú o tom, aké významné zmeny potrebuje dlhové pravidlo. Vlastne sa čudujú, prečo kladivo nevyzerá ako skrutkovač. Samozrejme, existujú technické návrhy, ktoré by dokázali zlepšiť fungovanie dlhovej brzdy. Pri súčasných rozpočtových plánoch s klesajúcim dlhom, by však nemali byť vnímané ako najvyššia priorita. To, čo v slovenskom fiškálnom rámci najviac chýba, určite nie je zmiernenie dlhovej brzdy, ale nástroj, ktorý by nedovolil prejesť lepšie príjmy v dobrých časoch a ktorý by neobmedzoval výdavky v časoch zlých. Inak povedané, zabránil by rozpočtovým škrtom v recesii a míňaniu v expanzii. Automatické stabilizátory by mohli voľne fungovať a fiškálna politika by nebola procyklická.

Po druhé, koncept „hodnota za peniaze“ sa začína postupne udomácňovať aj na Slovensku. Dostal sa do programového vyhlásenia vlády a má podporu odborníkov, prezidenta republiky a širokej verejnosti. Bez tvrdších rozpočtových obmedzení je však motivácia skutočne zvýšiť efektivitu verejných výdavkov nízka. Ak ministri môžu bez problémov minúť viac ako je rozpočtovaná hodnota, len ťažko budú poctivo identifikovať každú dosiahnuteľnú úsporu. Výdavkové limity by mohli byť užitočnou referenciou aj pre revíziu výdavkov, voči ktorým by sa stanovili hlavné ciele (usporiť alebo poskytnúť vyššiu kvalitu s danými zdrojmi).

Po tretie, v posledných rokoch tak lepšie daňové príjmy ako aj nižšie úrokové náklady na štátnom dlhu priniesli veľmi významné dodatočné zdroje do rozpočtu na Slovensku. Navyše, verejným financiám z krátkodobého hľadiska pomohlo aj zníženie príspevkov do druhého piliera dôchodkového zabezpečenia. No napriek približne 2% z HDP navyše oproti plánom (od roku 2012), v posledných dvoch rokoch bol skutočný deficit nad cieľom (podobný scenár hrozí aj v roku 2016). Inak povedané, pozitívne vplyvy sa z veľkej časti systematicky „prejedli“.

Po štvrté, každoročne schvaľovaný rozpočet národnou radou vyznieva stále viac archaicky a nezodpovedá modernej praxi. Napriek tomu, že pri stanovení cieľov hovoríme o celých verejných financiách na trojročnom horizonte a v metodike ESA 2010, parlament schvaľuje iba hotovostný štátny rozpočet, aj ten len na jeden rok dopredu. Okrem toho, súčasná prax ukazuje, že minister financií a vláda dokážu radikálne zmeniť rozpočet aj bez súhlasu národnej rady, čím sa rapídne stráca význam schválenej podoby rozpočtu a niektorých fiškálnych pravidiel.

Po piate, kým reforma riadenia verejných financií v roku 2003 (v spolupráci so Svetovou bankou), ktorá zaviedla napríklad trojročné alebo programové rozpočtovanie, znamenala významný posun pre SR v medzinárodnom porovnaní, odvtedy sa od nás úspešné krajiny skôr vzďaľujú. Čo sa týka strednodobého výdavkového rámca, index OECD nás radí medzi najslabšie v rámci tohto zoskupenia a analýza Európskej komisie hodnotí naše rámce ako extrémne ľahko meniteľné.

Ako by mali výdavkové stropy vyzerať? Navrhujeme agregátny výdavkový limit navrhnutý vládou a schválený parlamentom, ktorý by bol záväzným ukazovateľom na strednodobom horizonte. Ich hodnota by bola vyjadrená v eurách a vychádzala by z analýz dlhodobej udržateľnosti verejných financií, vládnych cieľov a očakávaných príjmov rozpočtu. Na krytie menších negatívnych prekvapení by bola vytvorená rezerva pod stropom, na riešenie mimoriadnych udalostí by slúžili dobre definované únikové klauzuly. Výdavkové limity by mohli platiť pre nasledujúcu vládu.

Dúfam, že tentokrát sa nájde viac priestoru na diskusiu a nájde sa aj konsenzuálne riešenie. Osobne si viem predstaviť, že by záväzné výdavkové limity platili až pre nasledujúcu vládu po krátkej „testovacej prevádzke“, aby pre politikov bolo jasnejšie aké obmedzenia prinášajú. Úspešné príklady zo Švédska a Holandska ukazujú, že dobre fungujúce výdavkové stropy nie sú závislé od škandinávskeho alebo anglosaského ekonomického modelu. Sú závislé jedine na miere zodpovednosti voči budúcim generáciám.