Rozpočtový semafor

Rozpočtový semafor
Minulý týždeň som vo svojom blogu avizoval začiatok pravidelného zverejňovania našich mesačných prognóz. Prvá prognóza daňových príjmov a makroekonomická prognóza už boli publikované na našej webstránke, od dnes začíname zverejňovať aj náš tretí výstup - rozpočtový semafor.

Zabudnite na hotovostné plnenie štátneho rozpočtu, je tu rozpočtový semafor KRRZ

Ak sa dnes chcete dozvedieť niečo o vývoji verejných financií v roku 2018, máte pred sebou sizyfovskú prácu, najmä ak vás zaujíma celá verejná správa v oficiálnej metodike ESA2010 (teda okrem štátneho rozpočtu aj napr. hospodárenie obcí, Sociálnej poisťovne alebo verejného zdravotného poistenia). Ministerstvo financií pravidelne zverejňuje (na dennej báze) len hotovostné plnenie štátneho rozpočtu a dopĺňa ho komentárom na mesačnej báze. Komentáre sa zameriavajú na medziročné porovnanie údajov k danému mesiacu. Z pohľadu sledovania naplnenia rozpočtových cieľov za celú verejnú správu v oficiálnej metodike ESA2010 je informácia o hotovostnom plnení štátneho rozpočtu sama o sebe nepoužiteľná či dokonca zavádzajúca (ukázali sme to napríklad aj tu)1.

Svoj pohľad na to, či sa plní alebo neplní rozpočtový cieľ v aktuálnom roku za celú verejnú správu ministerstvo publikuje v programe stability (apríl) a v návrhu rozpočtu verejnej správy, resp. návrhu rozpočtového plánu (október). Rozsah a štruktúra zverejnených informácií však nie je bez dodatočného vysvetlenia postačujúca na korektné vyhodnotenie vývoja. Napríklad v aktuálnom odhade pre rok 2018 (ktorý je súčasťou Návrhu rozpočtu verejnej správy 2019-2021) nie je jednoduché zistiť, akým spôsobom bola použitá väčšia časť dodatočných daňových príjmy príjmov na úrovni vo výške takmer 1 mld. Eur, keďže odhad salda sa oproti cieľu rozpočtu zlepšil iba o 200 mil. eur.

Dnes predstavujeme rozpočtový semafor, ktorý v mesačnej periodicite, nezávisle od vlády a ministerstva financií vyhodnocuje detailné informácie o plnení rozpočtu. Predstavuje základný technický nástroj pre identifikáciu možných rizík na dosiahnutie rozpočtových cieľov. Tie sa následne po ďalšom posúdení premietajú aj do oficiálnych stanovísk Rady pre rozpočtovú zodpovednosť. Vzhľadom na jeho dôležitosť bude v najbližšom období prebiehať jeho verejná pilotná (testovacia) prevádzka s cieľom odstrániť prípadné technické nedostatky a získať spätnú väzbu od verejnosti. Plnohodnotné fungovanie by sme chceli spustiť od roku 2019.

Čo je teda semafor?

Rozpočtový semafor je nástroj, ktorý odpovedá na otázku, či sa vláde darí plniť svoj rozpočtový cieľ v oblasti salda hospodárenia celej verejnej správy v aktuálnom roku. Na základe aktuálnych údajov je odhadnutý vývoj príjmových a výdavkových položiek rozpočtu, z ktorých sa následne vypočíta odchýlka salda verejných financií od rozpočtového cieľa. Táto odchýlka nám slúži na určenie veľkosti rizika, ktoré je následne vyjadrené svetlom semaforu. Súčasťou rozpočtového semaforu sú nevyhnutne aj informácie, v akých položkách dochádza k odchýleniu oproti naplánovaným hodnotám. Zmena štruktúry príjmov a výdavkov môže indikovať nie len riziká pre aktuálny rozpočtový rok, ale aj pre nasledujúce obdobie. Rovnako je týmto spôsobom možné identifikovať opatrenia prijímané vládou počas daného roka. Toto vyhodnocovanie zahŕňa celú verejnú správu a je realizované v metodike ESA2010.

Prečo práve svetlá semaforu

Cieľom je mať jednoduchú a zrozumiteľnú informáciu o tom, ako sa vyvíja plnenie rozpočtu. Bez toho, aby ste museli čítať analytické komentáre zistíte informáciu, či sa hospodárenie verejnej správy vyvíja podľa plánu (zelená), či sú tam nejaké drobné odchýlky (oranžová) alebo či sú v plnení rozpočtu zásadné riziká pre dosiahnutie cieľa (červená).

Ako sú stanovené kritériá pre farby?

Farby semaforu sa prepínajú v závislosti od veľkosti odchýlky odhadovaného salda od rozpočtovaného vyjadrenej v % HDP v metodike ESA2010. Hranice zohľadnili nasledujúce predpoklady a skutočnosti.

Zelená (saldo lepšie ako rozpočet alebo horšie o nie viac ako 0,1 % HDP) - farba indikuje, že aktuálne dáta naznačujú plnenie lepšie alebo na úrovni rozpočtu alebo rozpočet hospodári s veľmi malou negatívnou odchýlkou, ktorá je na úrovni bežnej chybovosti modelu.

Oranžová (saldo horšie o viac ako 0,1 % HDP vrátane ale menej ako 0,5 % HDP) - keď uvidíte túto farbu, plnenie rozpočtu sa vyvíja horšie, ale stále je to zvládnuteľná situácia bez nutnosti robiť veľké zásahy do vývoja. Ostražitosť je na mieste, lebo červená farba je už bližšie.

Červená (saldo horšie o viac ako 0,5 % HDP vrátane) - hranica 0,5 % HDP bola zvolená preto, lebo predstavuje výraznú odchýlku od rozpočtu, pričom na elimináciu rizík je potrebné prijať významnejšie opatrenia. Nemusia byť nevyhnutne legislatívneho charakteru, v priebehu roka na to väčšinou už nie je priestor. Skôr ide o opatrenia na strane výdavkov, kedy má možnosť minister financií niektoré výdavky zastaviť.

Rozoznávanie len troch farieb je na jednej strane jednoduché, na druhej strane sa v nich stráca jemnosť informácie. Môžete napríklad vidieť oranžovú farbu, ale podstatný je aj rozdiel, či ste bližšie k hranici so zelenou alebo červenou farbou. Preto podrobnejšie informácie budeme uvádzať v sprievodnom komentári.

Ako interpretovať výstupy?


Rozpočtový semafor ukazuje očakávané saldo rozpočtu za predpokladu, že vláda neprijme žiadne ďalšie opatrenia, resp. opatrenia, ktoré by sa zásadne líšili od tých prijatých v minulých rokoch. Je potrebné mať na mysli, že rozpočtový semafor je modelový nástroj, ktorý berie do úvahy okrem už identifikovaných opatrení aj to, ako sa vláda správa v porovnaní s minulými rokmi. Model teda pracuje najmä s historickými dátami. Naopak vláda/minister rozhoduje o budúcich výdavkov, ktoré semafor v danom čase nepozná.

Konečným cieľom semaforu nie je odhadnúť ako dopadne skutočnosť za daný rok, ale poukázať na riziká v rozpočte v reálnom čase. Platí totiž, že vláda priebežne reaguje na prípadné riziká a môže ich opatreniami eliminovať. Vzhľadom na to, že podstatná časť výdavkov (priemerne 40 % investícii štátneho rozpočtu) sa realizuje v posledných dvoch mesiacoch roka a ministerstvo financií má veľkú možnosť ovplyvňovania realizovaných výdavkov, je praktický nemožné tieto opatrenia v semafore (napr. v augustovom odhade) zohľadniť. Rovnako je zložité v priebehu roka zapracovať metodické vplyvy zo strany Štatistického úradu SR a Eurostatu, ktoré sa môžu z času na čas vyskytnúť.

Semafor vychádza len z číselných odchýlok a nemá ambíciu zohľadňovať iné kvalitatívne aspekty. Z pohľadu vplyvu rozpočtu na ekonomiku Slovenska nemusí byť nevyhnutne zlé, ak sa rozpočtový cieľ nedodrží kvôli nečakanému spomaleniu ekonomického rastu alebo recesii. Červená farba semaforu indikuje len odchýlku od rozpočtovaného cieľa, celkové posúdenie rozpočtovej situácie je komplexnejšia záležitosť. Doplňujúce informácie poskytujúce širšiu perspektívu budú súčasťou sprievodného dokumentu k zverejnenému semaforu a najmä oficiálnych hodnotení Rady pre rozpočtovú zodpovednosť.


1)  V rokoch 2015 a 2016 bol hotovostný deficit štátneho rozpočtu každoročne nižší približne o 1 mld. eur oproti cieľu v schválenom rozpočte. Napriek tomu v obidvoch rokoch prišlo k zhoršeniu salda verejnej správy o viac ako 200 mil. eur. Tento rozdiel bol tvorený vplyvom hospodárenia ostatných subjektov verejnej správy ako aj modifikujúcich faktorov (napr. akrualizácia daní, korekcie k EÚ fondom, vylúčenie príjmu zo superdividendy).