Výnimočné okolnosti a únikové klauzuly vo fiškálnom rámci vo svete COVID-19

Anetta Čaplánová
členka Rady pre rozpočtovú zodpovednosť

Ekonomické dopady pandémie COVID-19 sú spojené s výrazným poklesom reálneho produktu a vyžadujú si expanzívnu fiškálnu politiku, čo ovplyvňuje možnosti krajín dodržiavať pravidlá svojho fiškálneho rámca, ktoré sú v rámci EÚ formulované vo vzťahu k deficitu verejných financií a podielu verejného dlhu na HDP.

Fiškálny rámec EÚ, ako aj jednotlivých krajín spravidla obsahuje aj únikové klauzuly, ktoré môžu členské krajiny spustiť v situácii, keď nastanú výnimočné okolnosti. Následne sa existujúce fiškálne pravidlá krátkodobo neuplatňujú. Dopady pandémie COVID-19 sú však výrazným ekonomickým šokom vyžadujúcim takú mieru flexibility, ktorá nemusí byť v existujúcich fiškálnych pravidlách zabudovaná.

Tento šok by však nemal viesť k zníženiu kredibility existujúcich fiškálnych pravidiel a oslabiť ich dodržiavanie. Implementácia únikových klauzúl by nemala vytvárať priestor pre ich zneužitie na zvyšovanie výdavkov nesúvisiacich s touto výnimočnou udalosťou.


Ako formulovať únikové klauzuly

Súčasná ekonomická situácia otvorila diskusiu, či nie je potrebné zmeniť existujúce fiškálne pravidlá a revidovať existujúce fiškálne rámce, najmä vo vzťahu k ich schopnosti zareagovať na výnimočné udalosti s takým výrazným dopadmi, aké má napr. súčasná pandémia. MMF zdôrazňuje, že dobre zadefinované únikové klauzuly by mali zohľadňovať nasledovné:
  • jasne špecifikovať udalosti, ktoré môžu viesť k spusteniu výnimočných okolností; 
  • jednoznačne určiť, kto je zodpovedný za ich aktivovanie;
  • stanoviť časový rámec a postup, ktorý umožní opätovný návrat k platným fiškálnym pravidlám po ich ukončení;
  • vytvoriť efektívny kontrolný mechanizmus, ktorý zabezpečí dohľad nad implementáciou výnimočných okolností nezávislou inštitúciou, napr. fiškálnou radou;
  • proces spustenia výnimočných okolností transparentne komunikovať a prepojiť s jasne formulovanou komunikačnou stratégiou;
  • únikové klauzuly nesmú posunúť do úzadia ciele, pre ktoré boli fiškálne pravidlá zavedené.1

Únikové klauzuly na európskej úrovni

Slovensko je viazané dodržiavať európske aj národné fiškálne pravidlá. Na európskej úrovni Pakt stability a rastu umožňuje, ak dôjde k nezvyčajnej udalosti mimo kontroly danej krajiny, ktorá má výrazný dopad na finančnú pozíciu vlády, alebo v prípade výrazného ekonomického poklesu v eurozóne, resp. v EÚ ako celku, aby sa krajina odchýlila od trajektórie zameranej na dosiahnutie strednodobého cieľa za podmienky, že to neohrozí jej fiškálnu udržateľnosť v strednodobom horizonte.2

Už v marci 2020 sa Európska Únia dohodla na uvoľnení tzv. všeobecnej únikovej klauzuly v dôsledku významného ekonomického poklesu v EÚ vyvolaného dopadmi pandémie COVID-19 s cieľom poskytnúť členským krajinám flexibilitu, ktorá im pomôže reagovať na tento ekonomický prepad a vytvorí potrebný fiškálny priestor na výdavky spojené s pandémiou. Aktivácia tejto únikovej klauzuly nebola spochybňovaná.

Je však problematické, že neboli stanovené podmienky, resp. termín, kedy bude úniková klauzula deaktivovaná. Nie je tiež zrejmé, ako sa členské krajiny majú vrátiť na trajektóriu smerujúcu k dosiahnutiu svojho strednodobého rozpočtového cieľa. Bude zrejme potrebné prehodnotiť mechanizmus návratu na túto trajektóriu, keďže jednotlivé členské krajiny sa po pandémii ocitnú v rozdielnej fiškálnej pozícii. Viaceré európske krajiny mali vysokú úroveň dlhu už pred nástupom pandémie (napr. Taliansko a Španielsko) a jeho výška v dôsledku pandémie ďalej vzrastie.

Súčasný ekonomický šok však možno považovať aj za príležitosť, aby sa dlhodobo kritizované európske fiškálne pravidlá prehodnotili, prekonala sa ich komplexnosť a komplikovanosť a došlo k ich zjednodušeniu (napr. objavujú sa návrhy na to, aby sa upustilo od sledovania štrukturálneho salda, ktorého vykazovanie je metodologicky komplikované.3


Slovenské pravidlá

Z hľadiska národného fiškálneho rámca Ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti4 umožňuje uplatniť výnimočné okolnosti vo vzťahu k limitu dlhu verejnej správy na obdobie trvania 36 mesiacov po zistení ŠÚ SR, že medziročná zmena HDP za predchádzajúci rozpočtový rok poklesla najmenej o 12 percentuálnych bodov, resp. v situácii, keď výdavky spojené s obnovením fungovania bankového sektora postihnutého finančnou krízou, výdavky z verejných prostriedkov súvisiace s odstraňovaním následkov živelných pohrôm a živelných katastrof, alebo výdavky z verejných prostriedkov vyplývajúce z plnenia medzinárodných zmlúv presiahli v úhrne 3 percentá HDP. Uvažuje tiež s výnimočnými okolnosťami spojenými s vypovedaním vojny, alebo vyhlásením vojnového stavu a ich trvaním do skončenia vojny, resp. vojnového stavu.5

Naviac na základe Zákona 523/2004 o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov6 sa na obdobie trvania výnimočných okolností nevzťahuje povinnosť uplatňovať korekčný mechanizmus, pričom začiatok a ukončenie trvania výnimočných okolností vyhlasuje vláda na návrh ministerstva financií, a pred ich vyhlásením  návrh posudzuje Rada pre rozpočtovú zodpovednosť7. Vláda môže následne aktivovať výnimočné udalosti na 36 mesiacov. V dôsledku volebného cyklu sa k danému obdobiu pripočíta dvojročná výnimka, ktorá sa uplatňuje po každých voľbách. Systém uplatnenia výnimky z plnenia pravidla sa tak stáva menej prehľadným. Počas tohto obdobia existujúce pravidlá naviac nevytvárajú dostatočný tlak na vládu, aby čo najviac konsolidovala.

Podobne ako v prípade európskych, ani v prípade národných pravidiel nie je jednoznačne zakotvené, ako sa má krajina vrátiť k uplatňovaniu pravidiel platných v „bežných časoch“, čo je dôležité najmä v situácii, ak sa aj po ukončení výnimočných udalostí bude úroveň dlhu nachádzať v pásme najvyšších hraníc sankčných pásiem. Existuje preto potreba prispôsobiť platný národný fiškálny rámec na Slovensku tak, aby dokázal reagovať na výrazné negatívne dopady podobných situácií akou je prebiehajúca pandémia.

 


  1. Gbohoui, W., Medas, P. (2020) Fiscal Rules, Escape Clauses, and Large Shocks, Special Series on Fiscal Policies to Respond to COVID-19, IMF 2020, p. 3.
  2. https://www.https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX%3A52011XP0291/
  3. Sandbu, M. A Battle over the EU’s fiscal rules is looming, Financial Times, June, 17th, 2020, https://https://www.ft.com/content/343a81b4-0d83-4488-b33b-4d0a2300a52e
  4. Ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti, ZZ 493/2011, čl. 5/11,12.
  5. § 30a/3
  6. ZZ 493/2011
  7. V nadväznosti na to boli výnimočné okolnosti v súvislosti s dopadmi COVID-19 vyhlásené 24.06.2020. https://rokovania.gov.sk/RVL/Material/25006/1